Desde la promulgación de la Sentencia 168-13, los distintos órganos supervisores de tratados internacionales de derechos humanos, tanto a nivel del sistema universal de protección de derechos de Naciones Unidas, como del sistema interamericano de derechos humanos, han venido expresando preocupación por los efectos jurídicos generados por la misma, a pesar de la Ley 169-14, y que privan el acceso a derechos consagrados en los tratados internacionales de los que el Estado dominicano forma parte. A continuación, se resaltan las principales observaciones y recomendaciones que surgieron en 2016 en los dos sistemas de protección de derechos mencionados, así como las perspectivas de organizaciones de sociedad civil en sus intercambios con el Estado y con los distintos comités u órganos supervisores.
Sistema Interamericano de Derechos Humanos
En febrero de 2016 se divulgó públicamente el contenido del informe sobre la situación de derechos humanos en la República Dominicana 2015, el cual había sido aprobado por la CIDH el 31 de diciembre de 2015 y elaborado a raíz de su monitoreo a la situación de derechos en el país, y en particular tras una visita in loco realizada a inicios de diciembre de 2013 a partir de la controversia generada por la promulgación de la Sentencia 168-13.
Al abordar el derecho a la nacionalidad en relación a la Sentencia 168-13, el informe parte de que la denegación del registro civil a descendientes de migrantes de nacionalidad haitiana había sido objeto de preocupación para la CIDH desde inicios de la década de 1990 y que la misma estaba basada en criterios de discriminación racial, por lo que la sentencia representaba tan solo una etapa adicional de un proceso progresivo de desnacionalización (ver recuadro). La Comisión observó, asimismo, que debido a que el disfrute de la nacionalidad impactaba el ejercicio de otros derechos, cualquier medida que conllevara a su pérdida debía respetar determinadas condiciones consagradas en el derecho internacional, en particular la prohibición de la privación arbitraria de la nacionalidad; a tales fines, las restricciones debían estar sujetas a los principios de necesidad y proporcionalidad, ser prescritas por ley, perseguir un fin legítimo, y carecer de un carácter discriminatorio.1 En este sentido, determinó que el alcance dado a la noción de extranjeros en tránsito por parte del TC conllevaba a una privación arbitraria de la nacionalidad dominicana porque imponía restricciones no contenidas en la legislación positiva2 y conducía a un resultado irrazonable y desproporcional de considerar como extranjeras en tránsito a personas migrantes que habían desarrollado vínculos sociales, familiares y personales con el Estado.3
Por otra parte, en sus apreciaciones, la CIDH reiteró el criterio establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Sentencia sobre el caso de personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana del 28 de agosto de 2014, en la que determinaba que la Sentencia 168-13, al disponer medidas de carácter general, privaba de seguridad jurídica a las personas impactadas, y que la introducción del criterio de la estancia irregular de los padres como excepción para adquirir la nacionalidad por la vía jus soli era contrario al derecho a la igualdad de la ley dispuesto en el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Asimismo, destacó las conclusiones de la Corte en cuanto a que la Sentencia 168-13 constituía un impedimento para el pleno disfrute del derecho a la identidad (303-4).
En relación a la Ley 169-14, la CIDH también coincidió con el criterio de la Corte respecto a las personas en la categoría grupo B, manifestando su rechazo “a que personas nacidas en territorio dominicano y que de conformidad con la legislación dominicana les correspondía la nacionalidad dominicana sean tratadas como extranjeras” por lo cual “decenas de miles de personas y sus descendientes continúan sin que se les haya restituido su nacionalidad y por ende sin que se les haya reparado efectivamente por la privación arbitraria de su nacionalidad y la situación de apatridia en la que fueron dejadas tras la sentencia TC/0168/13”.4 En este sentido, la Corte había dispuesto que el Estado debía adoptar las medidas necesarias para “dejar sin efecto toda norma de cualquier naturaleza… que establezca o tenga por efecto que la estancia irregular de los padres extranjeros motive la negación de la nacionalidad dominicana a las personas nacidas en el territorio”.5
Cabe destacar que, en respuesta a la publicación del informe por parte de la CIDH, el MIREX divulgó un comunicado de prensa con un tono fuerte que revelaba disconformidad con sus conclusiones y recomendaciones. Según el comunicado, el documento contenía informaciones y juicios obsoletos, aludiendo a una visión incompleta y prejuiciada de la realidad. Asimismo, se señalaba que la Ley 169-14 había atendido los problemas de nacionalidad que enfrentaban ciertos grupos de personas por lo que no se aceptaba, bajo ningún concepto, que las políticas del estado tuvieran un fin discriminatorio y generaran apatridia.6 Posteriormente, en la audiencia temática sobre derechos políticos de personas de ascendencia haitiana, celebrada el 8 de abril de 2016, la delegación del Estado, entre otros, sostuvo que el hecho que la Sentencia 168-13 impactara principalmente en la población de origen haitiano no era consecuencia de una política con fin discriminatorio, sino que derivaba de una realidad social en un contexto histórico determinado. Como se había señalado anteriormente, las referencias a la prevalencia de discriminación estructural contenidas en el informe, y a las que se hizo alusión también en esta audiencia temática, también habían generado un fuerte rechazo por parte de representantes del gobierno.
En un comunicado de prensa, con fecha de 15 de agosto de 2016, la CIDH informaba que se estaba trabajando en el informe anual de 2016 en el cual se incluirían los informes de seguimiento a las recomendaciones contenidas en los informes de país contenidas en el anuario de 2015. A tales efectos, se había solicitado información a los Estados sobre el cumplimiento de las recomendaciones y también se convocaba a organizaciones de sociedad civil de los estados pertinentes a remitir sus observaciones.7 Posteriormente, a inicios de diciembre, se celebraron las audiencias temáticas sobre derechos humanos y apatridia y la situación de defensores de derechos humanos, ambas en relación a República Dominicana, en las que tanto comisionados de la CIDH como peticionarios/as de la audiencia lamentaron la ausencia del Estado.
Durante la referida audiencia sobre apatridia, las organizaciones de sociedad civil hicieron énfasis, entre otros, en que las prácticas estatales en relación con la población de ascendencia haitiana afectada por la Sentencia 168-13 eran contrarias a las recomendaciones de la CIDH en su informe de país y la jurisprudencia de la Corte IDH; por su parte, la Comisionada relatora de país también destacó la necesidad de que el Estado dominicano atendiera las recomendaciones de la CIDH, la Corte, y otros organismos internacionales, mientras que el Relator para Migrantes notó que la Ley 169-14 no estaba solucionando el problema creado por la Sentencia 168-13 y que “frente a los hechos hay que buscar soluciones” porque las personas afectadas “no pueden permanecer en ese mundo de indefinición.”
Cabe recalcar que posteriormente, la CIDH fundamentó su decisión de incluir a la República Dominicana en el capítulo IV de su informe anual 2016 en la falta de respuesta por parte del Estado a los diferentes requerimientos extendidos durante 2016 y la persistencia de la problemática estructural relacionada con la discriminación contra personas nacidas en territorio dominicano con ascendencia haitiana, o percibidas como tales.8 Esta decisión se considera significativa, porque coloca al país por primera vez en un capítulo caracterizado por enfocarse en los estados donde se producen las violaciones más graves y sistemáticas de derechos humanos en la región.
El capítulo IV.B sobre la República Dominicana contenido en el informe anual 2016 de la CIDH concluye que a más de tres años de haberse emitido la Sentencia 168-13 y más de dos años de haberse promulgado la Ley 169-14, persistían serios desafíos en relación al goce efectivo de los derechos a la nacionalidad y la personalidad jurídica de las personas de ascendencia haitiana que habían nacido en el país. Asimismo, se reiteran las conclusiones y recomendaciones que habían sido formuladas en el informe de país de 2015. Finalmente, en relación al grupo A, observa con preocupación la persistencia de prácticas por parte de la JCE y algunas oficialías del Estado Civil que seguían dificultando la obtención de documentos a beneficiarios directos y el registro de nacimiento de sus descendientes; con respecto al grupo B, reitera que el Estado debe adoptar medidas para restituir plenamente la nacionalidad dominicana a estas personas nacidas en el territorio y sus descendientes.9
Lo anteriormente expuesto refleja que al finalizar el año seguía habiendo una relación confrontativa y hasta cierto punto ambigua por parte del Estado en relación a sus obligaciones internacionales asumidas bajo el sistema interamericano de derechos humanos. Por una parte el cumplimiento de las recomendaciones de la CIDH y la jurisprudencia de la Corte IDH seguía pendiente, sin observarse la jerarquía constitucional de los tratados internacionales ratificados por el Estado, y al mismo tiempo las observaciones del Estado al borrador del capítulo IV, aunque expresaban desacuerdo con la decisión de inclusión del país a éste, reiteraban el compromiso con los derechos humanos y la intención de colaborar con la CIDH en la búsqueda de respuestas con miras a asegurar su disfrute.10 Asimismo, seguía sin haber claridad sobre qué acciones tomaría el gobierno respecto a la Sentencia 256- 14 del TC que había sido emitida el 4 de noviembre de 2014, en la cual se declaraba inconstitucional el instrumento de aceptación de la competencia de la Corte IDH, y cuyo rechazo había sido reiterado nuevamente por la CIDH en su informe de país 2015.11
Observaciones y recomendaciones en base a otros tratados internacionales
Como destaca el anuario que cubrió el año previo12, en 2015 se había producido un extenso intercambio entre el Comité de Derechos Humanos de la ONU y el Estado dominicano sobre el seguimiento dado por el Estado a las observaciones finales adoptadas por el Comité en 2012, particularmente en relación a su recomendación sobre la no aplicación retroactiva de la Ley General de Migración de 2004 y de mantener la nacionalidad dominicana a las personas que la habían adquirido al momento de su nacimiento. En su comunicación del 15 de abril de 2016, la Relatora Especial para el Seguimiento de las Observaciones del referido Comité notificaba al Estado sobre las decisiones de éste respecto a los comentarios enviados por el Estado en 2015, lamentando la Sentencia 168-13 que había dejado en condición de apátridas a varias generaciones de dominicanos/as de ascendencia extranjera y solicitando mayores detalles sobre la Ley 169-14, en particular sobre hasta qué punto remediaba adecuadamente las consecuencias de la sentencia y las medidas adoptadas para asegurar que todas las personas que calificaban para recibir documentos los obtuvieran. El Comité notaba, asimismo, que el Estado no había dado una respuesta sobre la posibilidad de adherirse a la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención para Reducir los casos de Apatridia.13 Cabe señalar que la respuesta del Estado, a través de su sexto informe periódico recibido el 20 de junio de 2016, se limita a abordar la Ley 169-14 en relación al artículo 16 del Pacto sobre reconocimiento de la personalidad jurídica, destacando la regularización de todas las personas inscritas irregularmente en el registro civil y como el libro de extranjería contribuye a dotar de un nombre y una identidad a los hijos/as de extranjeros/as en situación irregular y que no contaban con una.14
Por otra parte, en sus observaciones y recomendaciones finales adoptadas respecto al país en 2016, el Comité CESCR también lamentó la Sentencia 168- 13, expresando preocupación porque un número significativo de personas seguía encontrándose en condición de apátridas, a pesar de la adopción de la Ley 169-14, lo cual limitaba el ejercicio efectivo de sus derechos económicos, sociales y culturales. En consecuencia, recomendó adoptar las medidas necesarias para evitar que la Sentencia 168-13 siguiera produciendo efectos jurídicos, y “Garantizar el restablecimiento de la nacionalidad a todas las personas que se hayan visto afectadas por la sentencia, incluso mediante la eliminación de trámites y requisitos excesivos para recuperar su nacionalidad”. El Comité solicitó, asimismo, nuevamente, que el Estado valorase la ratificación de las convenciones específicas sobre apatridia.15
El 11 de marzo de 2016, con ocasión de la Sesión No. 31 del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, se abordó el informe del Secretario General sobre Repercusiones de la privación arbitraria de la nacionalidad en el disfrute de los derechos de los niños afectados, y leyes y prácticas vigentes en materia de accesibilidad de los niños a la adquisición de la nacionalidad, entre otros, del país en el que han nacido, si de otro modo serían apátridas, que había sido divulgado por la Asamblea General en diciembre de 2015. Durante un espacio de debate general, la organización Minority Rights Group (MRG) aludió al informe del Secretario General haciendo una declaración al Consejo sobre la situación de la niñez dominicana de ascendencia haitiana en República Dominicana. En ella, MRG recuerda que el Comité de Derechos de la Niñez había lamentado en 2015 que el proceso de naturalización previsto en la Ley 169-14 no se ajustara plenamente a la Convención de los Derecho de la niñez, destacando los efectos de la privación arbitraria de nacionalidad para niños/as que nacieron en el país, principalmente en el acceso a educación, así como el impacto psicológico de la indocumentación que aumentaba su vulnerabilidad a la explotación, trata humana y situaciones de violencia.16
Posteriormente, el 30 de junio de 2016, el Consejo de Derechos Humanos aprobó la Resolución No. 32-5 sobre los derechos humanos y la privación arbitraria de la nacionalidad, que entre otras, reconoce que la privación arbitraria de la nacionalidad afecta de manera desproporcionada a personas pertenecientes a minorías y reafirma que todo niño/a tiene derecho a adquirir una nacionalidad y reconoce las necesidades especiales de niños/as en lo relativo a la protección contra la privación arbitraria de la nacionalidad.17
Por otro lado, el CEACR de la OIT, en sus observaciones adoptadas en 2016 sobre el Convenio No. 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), expresó nuevamente preocupación por los efectos de la Sentencia 168-13 y cómo en virtud de ella se agravaba la vulnerabilidad de trabajadores/as nacidos en el país a la discriminación en el empleo. Tomando nota de la implementación del PNRE y la Ley 169-14, destacó la falta de información sobre la cantidad de descendientes de personas migrantes que habían obtenido su documentación dominicana y las personas que habían logrado la naturalización, solicitando más información al respecto y la toma de medidas para asegurar que la situación migratoria o falta de documentación de personas trabajadoras no agravase su discriminación en el empleo y la ocupación.
Referencias
1 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). (2015:párr.234). Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en la República Dominicana. Washington: OEA. OEA/Ser.L/V/II. Doc 45/15, 31 de diciembre.
2 En este sentido la Comisión destacó que hasta la Constitución de 2010, el derecho constitucional garantizaba la nacionalidad dominicana por derecho de suelo a todas las personas que nacían en el territorio sin importar la condición migratoria de los padres. Se recordó, asimismo, que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos derivada del caso de las niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana en 2005, había establecido que “para considerar a una persona como transeúnte o en tránsito, independientemente de la clasificación que se utilice, el Estado debe respetar un límite temporal razonable, y ser coherente con el hecho de que un extranjero que desarrolla vínculos en un Estado no puede ser equiparado a un transeúnte o a una persona en tránsito”. CIDH. (2016:párr.240). “CIDH recibe insumos para informes de seguimiento sobre Guatemala, Honduras, México y República Dominicana”. Comunicado de prensa, 15 de agosto, http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/115.asp
3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). (2015:Párr.240-1). Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en la República Dominicana. Washington: OEA. OEA/Ser.L/V/II. Doc 45/15, 31 de diciembre.
4 (Ibíd.:párr.16)
5 Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). (2014:párr.468-9). Caso de Personas Dominicanas y Haitianas Expulsadas vs. República Dominicana. Sentencia del 28 de agosto de 2014 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). Disponible en http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_282_esp.pdf
6 Presidencia de la República Dominicana. (2016). “MIREX: Inaceptable informe CIDH sobre derechos humanos”. 9 de febrero, https://presidencia.gob.do/noticias/mirex-inaceptable-informe-cidh-sobre-derechos-humanos
7 CIDH. (2016).
8 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). (2017:párr.4) Capítulo IV.B República Dominicana. Informe Anual 2016. Washington: CIDH. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2016/indice.asp
9 (Ibíd. párr.61;134-6)
10 (Ibíd. párr.7).
11 En este informe la CIDH sostiene que la Sentencia 256-14 carece de efectos jurídicos conforme al derecho internacional, agregando que acciones como esta sentencia “socavan la protección complementaria que órganos internacionales de protección de los derechos humanos prevén para todas las personas sujetas a la jurisdicción del Estado dominicano y a su vez genera inseguridad jurídica, inestabilidad institucional y desconfianza por parte de la comunidad internacional” (CIDH 2015:párr.143).
12 OBMICA. (2016:159-61). Estado de las Migraciones que Atañen a la República Dominicana 2015. Santo Domingo: Editora Búho.
13 Comité de Derechos Humanos (2016a). Carta de Seguimiento enviada al Estado Dominicano por el Relator Especial para el Seguimiento de las Observaciones Finales del Comité de Derechos Humanos, 15 de abril.
14 Comité de Derechos Humanos (2016:párr.83-5). Examen de los informes presentados por los Estados parte en virtud del artículo 40 del Pacto. Sextos informes periódicos que los Estados parte debían presentar en 2016. República Dominicana. Doc. NO. CCPR/C/DOM/6, 27 de julio.
15 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR). (2016:párr.21-2). Observaciones finales sobre el cuarto informe periódico de la República Dominicana. Doc. No. E/C.12/DOM/CO/4, 21 de octubre.
16 MRG. (2016). “MRG statement to UN Human Rights Council on situation of Dominican children of Haitian descent in the Dominican Republic”. 11 de marzo, http://minorityrights.org/advocacy-statements/mrg-statement-to-un-humanrights-council-on-situation-of-dominican-children-of-haitian-descent-in-thedominican-republic/
17 Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. (2016). Resolución No. 32-5 sobre los derechos humanos y la privación arbitraria de la nacionalidad. Resolución aprobada el 30 de junio de 2016. Doc. No. A/HRC/RES/32/5.